GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXIII · Issue Fascículo 1‑2 · 1st January Janeiro – 31st December Dezembro 2022 · pp. 93‑105 93
O impacto da (in)gestão do planeamento
doterritório nas metrópoles
As cidades e os imigrantes: o caso de Lisboa
e dos enclaves urbanísticos
The impact of the (non)management of the territory planning
inmetropolises
Cities and immigrants: the Lisbon case and its’ urban enclaves
MARIA JOÃO GUIA
maria.joao.guia@ij.uc.pt
GALILEU–REVISTA DE DIREITO E ECONOMIA · e‑ISSN 2184‑1845
Volume XXII · 1st January Janeiro–31ST December Dezembro 2022 · pp.93‑105
DOI: https://doi.org/10.26619/2184‑1845.XXIII.1/2.6
Submitted on December 2nd, 2022 · Accepted on December 14th, 2022
Submetido em 2 de Dezembro, 2022 · Aceite a 14 de Dezembro, 2022
SUMÁRIO Introdução; 1. Breve introdução ao Direito do Ordenamento do Território; 2. A
obrigação positiva do Estado de implementar medidas que promovam a igualdade de acesso
aos espaços urbanos; 3. As capitais, as periferias e os imigrantes; 4. A complexificação do
Alojamento Local na cidade de Lisboa e a consequente estigmatização das zonas espaciais
urbanas periféricas; 5. Conclusões
PALAVRAS-CHAVE Planeamento do Território; Imigração; Guetos e enclaves; Segregação
Urbana; Desigualdade Social; Urbanismo
SUMMARY Introduction; 1. Brief introduction to the Land Planning Law; 2. The State’s
positive obligation to implement measures that promote equal access to urban spaces;
3. The capitals, peripheries and immigrants; 4. The complexification of the Local
Accommodation in the city of Lisbon and the consequent stigmatization of the peripheral
urban spatial areas; 5. Conclusions.
KEYWORDS Territorial Planning; Immigration; Ghettos and enclaves; Urban Segregation;
Social inequality; Urbanism.
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INTRODUÇÃO
A forma como a sociedade se encontra organizada sofre alterações sucessivas, fruto das
transformações históricas, do avanço de mentalidades e da evolução do pensamento nos
seus variados paradigmas. De qualquer forma, grande parte das sociedades atuais ainda
encontra no Direito o standard da organização, regulação e até de sobrevivência dos cida-
dãos e da manutenção da ordem: ubi societas, ibi juris. O Direito funciona assim como uma
alavanca para dirimir conflitos, restaurar a ordem em caso de transgressão, mas também
como apanágio da prevenção de (in)justiças, pelo que a sua atuação precoce e antecipada
ao fator “discórdia” é fundamental na regulação da paz social.
A questão do ordenamento do território assume, neste sentido, um papel de primor-
dial importância nas grandes cidades, não só na regulação e delimitação da localização
de espaços comuns e dos destinados a habitação, mas também e sobretudo, no planea-
mento antecipado, eficaz e estratégico das cidades e do confinamento de cada um dos seus
espaços. Não haveria qualquer dúvida para acreditar que a rentabilidade maximizada das
cidades e dos seus espaços beneficiariam do ordenamento precoce, não fora as sociedades
não obedecerem a uma evolução premeditada, lenta ou ordenada. Tenhamos consciência
de que as cidades, sobretudo as grandes metrópoles, podem crescer rápida, rebelde e desor-
ganizadamente desde os mais ínfimos detalhes aos mais importantes espaços nucleares.
O crescimento desordenado das cidades, aliado com frequência ao aumento célere do
número de habitantes, sobretudo se estes forem imigrantes ou cidadãos de determinadas
etnias, tem vindo a estar, cada vez mais, associado a fenómenos de “segregação espacial
urbana (…) à constituição de guetos de ricos e guetos de pobres (…) à instabilidade social” e a
fenómenos ligados à “violência, marginalidade, delinquência” em contexto de desigual-
dade social (OLIVEIRA, 2012: 504 e nota 9 de rodapé).
Nesta breve reflexão, pretendo abordar modestamente esta problemática, procurando
levantar questões decorrentes da pergunta de partida que aqui me trouxe: “será que Lis-
boa tem ou efetivamente implementou algum programa de ordenamento do território que
prevenisse ou evitasse a proliferação de bairros da periferia considerados institucional-
mente Zonas Urbanas Sensíveis (GUIA e PEDROSO, 2016)?” O Direito, conforme o conhe-
cemos na sua atual configuração, é uma ferramenta efetiva no combate à proliferação
desordenada de espaços de segregação? Até que ponto é aceitável a intervenção do Direito,
operacionalizado a partir da mão do Estado, na designação dos espaços em que os cidadãos
devem ou não habitar? E essa atuação é respeitadora dos direitos fundamentais e da liber-
dade de escolha dos habitantes de cada zona?
Abordo, por isso, as questões do ordenamento do território, com especial enfoque no
caso português e na cidade de Lisboa, passando pela reflexão sobre os direitos fundamen-
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tais, nomeadamente o direito à habitação,1 o direito à liberdade de escolha ou de beneficiar
de apoio estatal para habitar espaços condignos2 e o direito de não discriminação3, cul-
minando com uma consideração crítica sobre a perversidade de uma atuação agressiva
ou omissa do Direito na regulação dos espaços das cidades como fator proporcionador de
(des)equilíbrios entre os cidadãos. Ative-me sobretudo ao Direito do Ordenamento do Ter-
ritório (e não tão especificamente ao Direito do Urbanismo) pretendendo uma abordagem
mais ampla, centrada nas responsabilidades das escolhas políticas e do papel das institui-
ções públicas, não vinculando esta breve análise aos particulares, mas sim no efeito das
escolhas estratégicas nas cidades e seu impacto na vida dos cidadãos.
1. Breve introdução ao Direito do Ordenamento do Território
O planeamento do ordenamento do território urbanístico encontra-se plasmado no Decre-
to-Lei n.º 80/2015, de 14 de Maio4, na atual redação5, que aprova a revisão do regime jurí-
dico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT) e no Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de
Dezembro, na atual redação introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de Setembro, onde se
encontra previsto o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE), sobretudo se for
tido em conta a elaboração e execução de planos que se revelaram mais profícuos em ter-
mos da sua eficácia jurídica, em detrimento dos programas que existiam até então. Impor-
tante a menção à Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio6, na versão introduzida pelo Decreto-Lei
n.º 52/2021, de 15 de Junho, a lei de bases gerais da política de solos, de ordenamento do
território e de urbanismo da qual vale a pena citar a al. c) do art.º 2.º (fins), que visa
Reforçar a coesão nacional, organizando o território de modo a conter a
expansão urbana e a edificação dispersa, corrigindo as assimetrias regionais,
nomeadamente dos territórios de baixa densidade, assegurando a igualdade de
oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas, equipamentos, servi-
ços e funções urbanas, em especial aos equipamentos e serviços que promovam
o apoio à família, à terceira idade e à inclusão social.
1 Cf. art.º 65.º da Constituição da República Portuguesa.
2 Cf. art.º 34.º, n.º 3 da Carta dos Direitos Fundamentais da EU.
3 Cf. art.º 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da EU.
4 Este Decreto-Lei revogou o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro onde se previa o Regime Jurídico dos ins-
trumentos da gestão territorial.
5 Introduzida pelo Decreto-Lei n.º 45/2022, de 08 de Julho.
6 Revogou a Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, Lei de bases da política de ordenamento do território e de urbanismo
(cujos antecessores eram o Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de março, que disciplina o regime jurídico dos planos mu-
nicipais de ordenamento do território.
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Prevê-se, assim, a capacitação dos cidadãos no acesso a infraestruturas que possi-
bilitem a sua inclusão social, bem como mencionado na al. m) do mesmo artigo “Rege-
nerar o território, promovendo a requalificação de áreas degradadas e a reconversão de
áreas urbanas de génese ilegal”. Esta reflexão pressupõe o conhecimento e a constatação
prévia da existência de áreas degradadas, desprestigiadas (efetiva e simbolicamente) e
necessitadas de intervenção estatal, sitas nas periferias dos centros urbanos, para onde
tem vindo a deslocar-se uma massa crescente de habitantes, entre os quais cidadãos
nacionais de outros países. Neste sentido, constatou-se o crescimento desordenado e
espontâneo de bairros caracterizados pela falta de identidade social e cultural, pela
carência de infraestruturas suficientes e de transportes favorecedores de “persistência,
segmentação e complexidade das desigualdades socioespaciais” (CARREIRAS, 2018:68).
Estes espaços terão resultado de planeamento deficiente ou inclusivamente de ausência
de planificação ou intervenção, associados com frequência a espaços de delinquência e
crime, descritos como “zonas urbanas sensíveis” (GUIA e PEDROSO, 2016) ou até como
guetos (OLIVEIRA, 2012: 504). Na verdade, na senda de BAUMAN (2003: 106), a inse-
gurança gerada pela imagem da “comunidade segura”, como uma mutação do “gueto
voluntário” em que a conceção da “homogeneidade dos de dentro” se contrapõe à “hete-
rogeneidade dos de fora”, destaca hoje em dia o elemento étnico-racial como fator de
diferenciação entre os habitantes daqueles espaços.
Só a separação étnica/racial dá à oposição homogeneidade/heterogeneidade
a capacidade de conferir aos muros do gueto o tipo de solidez, durabilidade e
confiabilidade de que precisam (e para as quais são necessários). Por essa razão,
a separação étnica/racial é um “padrão ideal” natural a ser seguido por todas as
separações secundárias e substitutas com pretensões a desempenhar o papel de
terceiro elemento
BAUMAN, 2003: 106
Efetivamente, os habitantes destes espaços da periferia têm vindo a ser identificados
como pertencentes ao mesmo grupo étnico, economicamente desprovidos (LEE, 2005),
caracterizados pela concentração de populações imigrantes ou pertencentes a outros gru-
pos vulneráveis (desempregados de longa duração, toxicodependentes, famílias monopa-
rentais, crianças e idosos), sendo atribuídas a estas zonas os epítetos de marginalização
urbana, zonas urbanas sensíveis ou guetos de exclusão caracterizado por GONÇALVES
et alii (2015: 2) como parte da “marginalização territorial involuntária da Europa”. Qual a
responsabilidade e consequente intervenção do Estado neste contexto? Outra resposta não
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seria expectável que não a aposta da reabilitação destas zonas de periferia, mas também
na estratégica delimitação e distribuição de zonas habitacionais equilibradas.
A reabilitação e revitalização urbana irá, pois, maximizar o aproveitamento dos espa-
ços urbanos, nomeadamente em termos territoriais, financeiros, ambientais, mas sobre-
tudo sociais, pois que a integração sociocultural das populações será um dos objetivos
primordiais que visa a promoção de bem-estar aos seus habitantes e por isso, promovendo
uma maior consequente coesão social e, assim, o caráter excecional que se poderia assu-
mir-se na sua génese, não mais se trata do que uma norma que integra os objetivos da
gestão urbanística e por isso uma meta a alcançar no sentido de promover a igualdade
de oportunidades entre os cidadãos, com completa independência das ações e metas dos
privados.
A ausência ou deficiência de planeamento de intervenção estatal resultaria, nas pala-
vras de BAUMAN (2003: 107), num encurralamento de populações sem quaisquer oportu-
nidades de encontrarem um espaço nas cidades que lhes permita fruir em plena liberdade
e igualdade de direitos do bem-estar que as sociedades proporcionam aos seus habitantes,
impondo o gueto como espaço de confinamento forçado e contido.
É a situação “sem alternativas”, o destino sem saída do morador do gueto que
faz com que a “segurança da mesmice” seja sentida como uma gaiola de ferro —
apertada, incômoda, incapacitante e à prova de fuga. É essa falta de escolha num
mundo de livre-escolha que é muitas vezes mais detestada que o desmazelo e a
sordidez da moradia não escolhida. Os que optam pelas comunidades cercadas
tipo gueto podem experimentar sua “segurança da mesmice” como um lar; as
pessoas confinadas no verdadeiro gueto vivem em prisões.”
BAUMAN, 2003: 107
2. A obrigação positiva do Estado de implementar medidas que promovam
a igualdade de acesso dos espaços urbanos
Do anteriormente exposto, facilmente se constata a obrigação do Estado de promover
medidas positivas que salvaguardam e que efetivem a aplicação e gozo dos direitos fun-
damentais dos cidadãos, entre os quais os de gozarem dos espaços urbanos em igualdade
de direitos, combatendo-se assim a exclusão e a marginalização de populações específicas
(como as dos imigrantes). De destacar o n.º 1.º, do art.º 65.º da CRP, “Todos têm direito, para
si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene
e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”, evidenciando-se
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a responsabilidade do Estado em “programar e executar uma política de habitação inse-
rida em planos de reordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização
que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social”
[al.a), n.º 2.º, art.º 65.º CRP].
Na verdade, o Conselho da Europa tem vindo, desde o início do século, marcado pelos
movimentos massivos de regularização extraordinária de imigrantes nos diversos países
europeus, a recomendar a implementação e efetivação de medidas promotoras de uma
distribuição equitativa das populações pelos espaços urbanos, sendo que é ao Estado que
incumbe o papel de garantir “que a habitação e as políticas de planeamento e de urbaniza-
ção tentem dar aos imigrantes e minorias étnicas a liberdade de escolha que tem o resto
da população, incluindo oportunidades de viver fora das áreas tradicionalmente povoadas
por grupos minoritários” (Conselho da Europa, 2000: 15).
E por que se nos é permitido o destaque a esta recomendação? Por motivos vários que
se prendem a) com o aumento do fluxo de populações forçadas a abandonar os seus locais
de origem ou de residência; b) com o incremento do número de migrantes económicos à
procura de vidas melhores em países de acolhimento que proporcionem um maior bem-
-estar e equilíbrio financeiro, nomeadamente a partir do aproveitamento da mão-de-obra
laboral, com oferta de postos de trabalho, c) com a crescente fixação destas populações
recém-chegadas em zonas urbanas (local onde encontram com mais facilidade emprego,
remuneração e acesso a diversas infraestruturas); d) com o mais visível proliferar de cres-
cimento desordenado de zonas periféricas das grandes cidades (sobretudo capitais) onde
abundam eminentes problemas socio-culturais (senão já bem visíveis), sobretudo decor-
rentes do olhar reprovador e marginalizante da sociedade de acolhimento para com aque-
les recém-chegados; e) as capitais dos países / grandes cidades absorvem em número cres-
cente uma massa de mão-de-obra desqualificada que procura melhores condições de vida,
enquanto vai promovendo os cidadãos autóctones com mais e melhor educação, saídas
profissionais e uma aposta mais acurada na qualidade profissional dos seus “nacionais”,
contrapondo uma oferta crescente de empregos pouco qualificados (mas vitais para as
populações economicamente mais vulneráveis e desprovidas); f) é percetível o aumento
global e generalizado de novas cidades de imigração para onde se deslocam cidadãos não
nacionais à procura de melhores oportunidades de vida, trazendo consigo uma série de
novos desafios com os quais a sociedade de acolhimento poderá não saber lidar da melhor
forma (questões religiosas, culturais ou linguísticas, entre outras) que obrigam a respos-
tas mais céleres e acuradas por parte das sociedades de acolhimento.
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3. As capitais, as periferias e os imigrantes
As grandes metrópoles e as capitais são sobejamente conhecidas por serem cidades que
absorvem mão-de-obra e para onde se deslocam cidadãos recém-chegados (como os imi-
grantes) que buscam nos seus conterrâneos já aí estabelecidos um apoio que pode ir muito
além do simples enquadramento no país para onde se deslocam. Lisboa não é exceção,
sendo a cidade mais procurada pelos imigrantes e que, juntamente com Setúbal e Faro,
condensa um maior número de habitantes (cerca de 75% dos residentes estrangeiros cen-
tram as suas vidas na capital portuguesa, segundo dados colhidos no RIFA7 2016). Já em
2004, ESTEVES (2004: 20) relatava o elevado número de cidadãos nacionais que procu-
ravam Lisboa como destino habitacional (55% na altura), à semelhança de outras capitais
ou grandes cidades como Bruxelas (26% de cidadãos não-nacionais residentes, ou 17% em
Viena de Áustria). Naturalmente que as relações que as grandes cidades estabelecem com
cidades satélites que as circundam ou outras paragens com ligações densas às mesmas,
permitem que se estabeleçam grupos coesos de cidadãos pertencentes a origens comuns,
conforme SALGUEIRO8 (2001: 14) menciona.
Apesar de o intervencionismo do Estado se materializar em diversos planos que visam
o debelar das desigualdades económico-sociais dos habitantes das periferias das grandes
cidades (como no caso de Lisboa), a verdade é que a complexidade e a desigualdade gerais
instalados na distribuição dos espaços tem crescente (PIKETTY, 2014), apesar dos esforços
encetados. Com efeito, o enovelar dos problemas associados à integração socio-económica
destes grupos minoritários, como o deficiente acesso a empregos ou à precariedade da
oferta com que os mesmos se deparam, agravam-se se lhe for somada a debilidade das
condições habitacionais a que os mesmos são sujeitos, sendo impraticável uma política
de justiça social efetiva, devido, também ao agravamento da crise económico financeira
que grassou a sociedade portuguesa nos últimos anos e que agravou a estigmatização e
discriminação a que os mesmos são votados por parte da ausência de facilidades conce-
didas pelo Estado. A segregação espacial e a consequente desigualdade de acesso à quali-
dade de vida em todas as suas dimensões tornam-se, assim, uma marca visível dos encla-
ves urbanísticos em que residem os cidadãos não-nacionais, nas palavras de OLIVEIRA
(2012: 109) “a marca territorial da exclusão e da injustiça social”. A ineficácia decorrente
da aplicação desigual ou insuficiência de medidas efetivamente implementadas quer por
parte da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e
de Urbanismo, quer dos programas do PNPOT, PDM ou Plano Estratégico de Habitação
7 RIFA – Relatório de Imigração, fronteira e Asilo do SEF. Disponível em www.sef.pt
8 “As cidades não existem por si só pois o seu dinamismo depende bastante das relações que estabelecem com o
exterior.” (…) podendo ir “… buscar sinergias noutras paragens.” (BARATA SALGUEIRO 2001: 14).
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implicam o consequente aumento das dificuldades de intervenção, fazendo emergir uma
massa desuniforme de população vulnerável que vê na desresponsabilização do papel e
obrigação positiva do Estado de zelar pela implementação da justiça social, uma constante
ao longos dos anos que poderia ser evitado pelo planeamento precoce dos espaços das
urbes para, “através da regulação do uso do solo e do fenómeno da urbanização, garantir
uma sociedade coesa, integrada e socialmente sustentável”(OLIVEIRA, 2012:112). Segundo
RODRIGUES (2011), a proteção da dimensão social deveria ser tomada em primeiro plano
na questão da problemática urbana em Portugal ou, segundo OLIVEIRA a implementação
de “fórmulas conjuntas” em que o planeamento prévio do território se mesclaria com a
intervenção e cooperação de diversas entidades com valências na área, bem como imple-
mentando a concertação entre estas e particulares que poderiam até rentabilizar os seus
empreendimentos, não permitindo a redução à perspetiva economicista que vigora fre-
quentemente.
4. A complexificação da figura do Alojamento Local na cidade de Lisboa e a
consequente estigmatização das zonas espaciais urbanas periféricas
A figura do alojamento local foi introduzida no sistema jurídico português a partir do
Decreto-Lei n.º 39/2008, de 7 de Março (alterado e republicado no Decreto-Lei n.º 80/2017,
de 30 de Junho – Regime Jurídico dos Empreendimentos Turísticos – RJET). No entanto,
e por necessidade de adaptação à realidade do aumento do número de visitas a Portugal9,
decorrente da franca expansão do turismo10 e de passageiros a entrar nos aeroportos
nacionais11, bem como da rápida e crescente adesão ao alojamento local que se fez sentir
nos últimos anos12, foi publicado o Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de Agosto13, alterado pelo
9 Segundo o EUROSTAT, Portugal recebeu, em 2017, 71,3 milhões de turistas que se alojaram em estabelecimen-
tos, “sendo duas em cada três (68%) uma estada de não-residente. O impulso no turismo nacional assenta, es-
sencialmente, no aumento do número de visitantes estrangeiros, com a procura entre os não-residentes a cres-
cer 9,9%, por oposição aos 4,3% entre os residentes”. Informação colhida aos 18/07/2018 em https://observador.
pt/2018/01/24/portugal-com-o-quarto-maior-crescimento-no-numero-de-dormidas-de-turistas-na-ue/
10 Segundo o INE (2018), Portugal recebeu 20,6 milhões de hóspedes em 2017, constatando-se um aumento de 8,9%
em relação a 2016. Informação colhida aos 19/07/2018 em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=i-
ne_destaques&DESTAQUESdest_boui=281091107&DESTAQUESmodo=2
11 Segundo o INE, “O movimento de passageiros [de transporte aéreo] ascendeu a 52,8 milhões em 2017, ultrapas-
sando-se pela primeira vez a fasquia de 50 milhões” (reportando a ANA 26,7 milhões a entrar só pelo aeroporto de
Lisboa), o que corresponde a um aumento de 16,4% em relação ao ano anterior.
12 “…o Alojamento Local na Área Metropolitana de Lisboa registou um elevado número de aberturas, tendo fina-
lizado o ano com um acréscimo de 4.346 unidades, correspondente a um incremento de 94,8%, especialmente
notório, em termos absolutos, nos Apartamentos (+105,6%) e Moradias (+64,3%)” (PEREIRA, 2017: 17).
13 Roque (2017: 6) destaca do preâmbulo deste diploma, a justificação do legislador para a autonomização da figura
do Alojamento Local, justificando-se pela “(…) dinâmica do mercado da procura e oferta do alojamento fez surgir
e proliferar um conjunto de novas realidades de alojamento que, (…) determinam, pela sua importância turística,
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decreto-Lei n.º 63/2015, de 23 de Abril que autonomizou as figuras dos empreendimentos
turístico e do alojamento local, na sua versão atual introduzida pelo Decreto-Lei n.º 9/2021,
de 29 de Janeiro. Assim, a presunção da exploração e intermediação de locais (que inte-
gram a figura do Alojamento Local) passa a ser ilidida desde que sejam subsumidas deter-
minadas condições e elementos (com a prévia comunicação e publicitação de informações
sobre o imóvel em causa14).
Não retirando desta autonomização e regulamentação as mais-valias que o Aloja-
mento local veio trazer a nível internacional e nacional15, sobretudo colmatando falhas
no sistema de alojamento turístico16 que não conseguia responder na totalidade às solici-
tações por parte dos viajantes17 e a preços que respondessem à capacidade financeira dos
turistas, bem como na abertura de um mercado económico em expansão gerador de novos
postos de trabalho18, ou o impacto que esta receita gerou no PIB da área lisboeta19, o efeito
cataclísmico que esta realidade emergente tem vindo a trazer às grandes metrópoles e
capitais, como Lisboa, são preocupantes e exigem reflexão ponderada. Não só pelo facto de
terem impelido os seus residentes a adaptarem-se a esta realidade, dificultando o acesso
a arrendamentos passíveis de custear, mas sobretudo pela tomada de inúmeras habi-
tações que passaram a ser, nos últimos anos, unicamente disponíveis para Alojamento
Local, impossibilitando o acesso dos residentes lisboetas a determinadas zonas da cidade
e empurrando para fora de áreas centrais de Lisboa toda e qualquer população que pro-
cure habitação permanente, por impossibilidade de fazer face à demanda e aumento pro-
pela confirmação de que não se tratam de um fenómeno passageiro e pela evidente relevância fiscal, uma atua-
lização do regime aplicável ao alojamento local.”.
14 Cfr. n.º 1.º e 2.º do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de Agosto, na sua atual redação.
15 “O impacto económico total do Alojamento Local na economia [portuguesa], em 2016, está estimado em 1.664,7
milhões de euros (…) [constituindo] o peso do Alojamento Local no Turismo da Área Metropolitana de Lisboa em
2016 (…) 18,3%, [o que representa] 1,0% do Produto Interno Bruto gerado na Área Metropolitana de Lisboa” (PE-
REIRA, 2017: 7). A área metropolitana de Lisboa, cujos dados aqui são apresentados, integra 18 concelhos, a saber
Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela,
Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira (PEREIRA, 2017: 16).
16 O “peso dos turistas estrangeiros no total das dormidas realizadas em 2016 na Área Metropolitana de Lisboa [foi
de] 76,7%” (PEREIRA, 2017: 56).
17 “Em 2016, o Alojamento Local registou um forte dinamismo na Área Metropolitana de Lisboa, com um aumento
de 95% no número de unidades abertas, de que resultou um incremento de 75% na capacidade de alojamento face
a 2015 (…) [tendo-se sentido um] aumento da capacidade total disponível de Alojamento Local na Área Metropoli-
tana de Lisboa [de] (…) 75,1% para um total de 54.572 hospedes” (PEREIRA, 2017: 7 e 18)
18 Segundo PEREIRA (2017: 8) a relevância do Alojamento Local na Área Metropolitana de Lisboa na criação de
novos postos de trabalho repercutiu-se na “criação de 5.706 empregos diretos e 13.439 de forma indireta, tendo
pago 51,4 milhões de euros em salários e outras retribuições” (PEREIRA, 2017: 8).
19 PEREIRA (2007:8) relata o “contributo para o PIB da região no valor 669,3 milhões de euros, dos quais 97,4 mi-
lhões gerados diretamente e 571,9 milhões resultantes do efeito multiplicador da atividade do Alojamento Local
na economia”. Mais se estima que, a manter-se o crescente aumento de procura de turistas e do fornecimento
e regulamentação de Alojamento local, o “impacto económico do Alojamento Local na Área Metropolitana de
Lisboa em 2020 [será de mais-valias] no valor de 3.735,4 milhões de euros” (PEREIRA, 2017:11).
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gressivos de preços, incompatíveis com a realidade que se vive na sociedade portuguesa
e com a média salarial (relembrando que, em Dezembro de 2017, foram identificados 670
mil trabalhadores abrangidos pela Remuneração Mínima Mensal Garantida20, no valor de
557 euros, constituindo estes cerca de 23% dos trabalhadores por conta de outrem – Por-
data21). Segundo dados do INE de 2014, 34% dos trabalhadores portugueses recebia menos
de 600 euros mensais e 61% não ultrapassava os 900 euros mensais (GUIA, 2016: 159-160),
encontrando-se, segundo os últimos dados, quase 2,4 milhões22 de portugueses em risco
de pobreza23 ou exclusão social, segundo os dados do Inquérito às Condições de Vida e
Rendimento do Instituto Nacional de Estatística (INE), realizado em 2017 (menos 196 mil
pessoas do que em 2016). Apesar das melhorias sentidas, e segundo o mesmo relatório,
“em 2017, 9,3% das pessoas viviam com insuficiência de espaço habitacional e a proporção
de pessoas afetadas por condições severas de privação habitacional foi de 4,0%24”. Valerá,
pois a pena, a este propósito, relembrar o n.º 3.º do art.º 65.º da CRP, “O Estado adoptará
uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento
familiar e de acesso à habitação própria”, facto que deverá ser equilibrado, face às conclu-
sões positivas da criação da figura do Alojamento Local, versus a dificuldade crescente das
populações em acompanhar a escalada dos preços das habitações, em estreita ligação com
a obrigação positiva do Estado de regulamentar o mercado e de manter a coesão social das
populações.
Assim, um problema que já se fazia sentir pelo confinamento de populações vulne-
ráveis, entre as quais os cidadãos não-nacionais que têm vindo a procurar Portugal para
fixarem as suas vidas e ocuparem espaços laborais não totalmente preenchidos pelos
portugueses, às zonas residenciais periféricas de Lisboa, caracterizadas pela exclusão e
estigmatização, falta de transportes regulares e outras condições excludentes de igual-
dade de acessos, foi nos últimos dez anos agravado e promete desregular o mercado econó-
mico habitacional, ameaçando a coesão social, nomeadamente no acesso desigual a espa-
20 Segundo dados constantes no 8.º Relatório de Acompanhamento do Acordo sobre a Retribuição Mínima Mensal
Garantida (RMMG)
21 Dados colhidos na plataforma Pordata, com atualização a 2017-07-19 (vide página https://www.pordata.pt/DB/
Portugal/Ambiente+de+Consulta/Tabela, acedida em 25/07/2018).
22 Cerca de 2.399 milhares de pessoas.
23 Segundo o relatório do INE de 2017, “Os resultados definitivos do Inquérito às Condições de Vida e Rendimento
(EU-SILC) indicam ainda que o rendimento monetário disponível mediano por adulto equivalente foi, em ter-
mos nominais, de 9 071 euros em 2016, que corresponde a um limiar de pobreza de 5 443 euros. Estes resultados
confirmam a taxa de risco de pobreza de 18,3% em 2016, bem como a taxa de risco de pobreza ou exclusão social
de 23,3%, divulgadas em novembro de 2017.”
24 Foi sentida melhoria também nesta área, verificando-se “menos 1 ponto percentual (p.p.) e 0,9 p.p. que no ano
anterior”. Dados acedidos aos 19/07/2018 em https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_desta-
ques&DESTAQUESdest_boui=315222979&DESTAQUESmodo=2
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ços urbanos e a oportunidades proporcionadas às populações, apenas em determinados
espaços na cidade de Lisboa. É-nos exigida reflexão, ponderação, planeamento e prevenção
imediata, nomeadamente em relação às zonas periféricas habitacionais das grandes cida-
des, no caso concreto, da cidade de Lisboa.
5. Conclusões
As sociedades em que atualmente vivemos encontram-se em célere transformação,
jogando a globalização e a circulação de pessoas um papel relevante neste novo mundo
em que habitamos. O Direito tem procurado implementar e equilibrar programas de pro-
moção de igualdade de oportunidades, ainda que atualmente vivamos novos parâmetros
de avaliação de bem-estar das populações que não unicamente baseados no (des)equilíbrio
socio-económico, de que é exemplo relevante o conceito de Felicidade Interna Bruta (FIB),
desenvolvido em 1972, com origem no Butão, que construiu a avaliação do progresso do
país a partir da avaliação do bem-estar dos cidadãos. Na verdade, a responsabilidade do
Estado do Butão em proporcionar a fruição de felicidade (dekid) ao seu povo, tem as suas ori-
gens no código legal de 1729, data da unificação do reino (Ura, 2010 apud World Happiness
Report, 2012:112) que, no fundo, encontra um paralelismo na Constituição Americana, que
define a “procura da felicidade” como um direito inalienável (Guia, 2015: 70). A FIB, con-
ceito reconhecido pela ONU é, assim, considerada um parâmetro apropriado para medir
o progresso social e a efetivação de políticas públicas para manutenção da coesão social.
Com efeito, em 2016, a OCDE comprometeu-se a “redefinir a narrativa de crescimento para
colocar o bem-estar das pessoas no centro dos esforços dos governos” (HELIWELL, et al.,
2017), tendo sido a saúde mental o parâmetro mais relevante identificado em 201725.
Em termos do assunto aqui em causa, julgo que, apesar de haver progresso nos pro-
gramas implementados para gerir os problemas nas cidades e sobretudo efetivando a res-
ponsabilidade do Estado na maior justiça de acesso a espaços habitacionais condignos,
há ainda muito a fazer, nomeadamente na prevenção de problemas de desregulação de
acessos de populações vulneráveis. Destaco, por exemplo, a este propósito, o Decreto-Lei
n.º 29/2018, de 4 de maio, na versão introduzida pelo Decreto-Lei nç 74/2022, de 24 de
Outubro que estabelece o Porta de Entrada – Programa de Apoio ao Alojamento Urgente,
em especial no que respeita a habitação, congratulando a previsão e inclusão da alínea c)
25 O Relatório da Felicidade Interna Bruta de 2017 destaca a saúde mental (ou a falta dela) como um dos fatores
mais relevantes para avaliação da felicidade, sendo as diferenças de rendimentos mais relevantes nos países
mais pobres. O trabalho e a qualidade do mesmo também se revela um fator importante que pode afetar a perce-
ção da felicidade, sendo o desemprego causador de perceção negativa da mesma. (Helliwell, et. al., 2017).
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do art.º 3.º que define, para efeitos deste diploma, “movimentos migratórios”26, ainda que
tal conceito me pareça mais enquadrável no âmbito do conceito de refugiado27, constante
na lei da Concessão de Asilo ou Proteção Subsidiária (Lei n.º 18/2022, de 25 de Agosto, que
alterou a Lei n.º 27/2008, de 30 de junho), do que propriamente de migrantes económicos
(que, para já, assume mais visibilidade do que a anterior classificação, pelo maior número
de residentes não nacionais que residem na cidade de Lisboa). Ainda assim, o apoio público
disponibilizado a partir deste decreto-Lei para populações carenciadas “em virtude de fac-
tos imprevisíveis ou excecionais” (que também não será o caso concreto), são relevantes no
sentido de suprir quaisquer “carências habitacionais e sociais dos beneficiários”.
Na opinião de FERNANDA PAULA OLIVEIRA (2012: 126), de que partilho, deveria ser
desenvolvida “uma nova sensibilidade pelas questões sociais no âmbito do planeamento
territorial em geral e do planeamento urbanístico em particular”. Sobretudo tendo em
conta a realidade emergente da questão do Alojamento Local e tendo em conta o caso par-
ticular da cidade de Lisboa, relembro o n.º 4.º do art.º 65.º28 da CRP, destacando a obrigação
positiva do Estado de atuar em caso de previsível lesão de direitos, entre os quais a igual-
dade de acesso a zonas espaciais condignas e livres de exclusão e estigmatização.
Termino com uma reflexão de FERNANDO ALVES CORREIA (2012: 60) “o urbanismo
é a ciência que estuda o modo de tornar compatíveis entre si os vários usos possíveis do
território, de evitar entre eles as interferências recíprocas negativas”. Aliado ao papel regu-
lador e preventivo do Direito, seria possível maximizar os instrumentos do Estado para
assegurar uma maior e mais efetiva igualdade entre todos os cidadãos, nomeadamente
na questão da distribuição de arrendamentos ou vendas de imóveis em zonas mais cen-
trais na cidade de Lisboa e no dirimir da potencial tensão adveniente da estigmatização
(já instalada) relativamente às periferias da cidade de Lisboa, e sobretudo às populações
aí residentes.
26 c) «Movimentos migratórios», os movimentos de imigração de populações despoletados por conflitos políticos,
étnicos ou religiosos ocorridos no local de origem e tendencialmente direcionados para áreas específicas ou
para a totalidade do território nacional”.
27 Al. ac) do n.º 1.º do art.º 2.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho na sua atual redação “ac) «Refugiado», o estrangeiro
ou apátrida que, receando com razão ser perseguido em consequência de atividade exercida no Estado da sua
nacionalidade ou da sua residência habitual em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz
entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana ou em virtude da sua raça, religião, nacionalidade,
convicções políticas ou pertença a determinado grupo social, se encontre fora do país de que é nacional e não
possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção desse país ou o apátrida que, estando fora do
país em que tinha a sua residência habitual, pelas mesmas razões, não possa ou, em virtude do referido receio, a
ele não queira voltar, e aos quais não se aplique o disposto no artigo 9.º”.
28 “O Estado e as autarquias locais exercerão efectivo controlo do parque imobiliário, procederão à necessária na-
cionalização ou municipalização dos solos urbanos e definirão o respectivo direito de utilização”.
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