GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132 113

O impacto da pandemia (COVID-19) na saúde

– pública, institucional e política – da união

europeia

The impact of the pandemic (COVID-19) on health – public,

institutional and political – of the european union

PAULO FRANCISCO1

pf.paulofrancisco@gmail.com

GALILEU–REVISTA DE DIREITO E ECONOMIA · e‑ISSN 2184‑1845

Volume XXII · 1st January Janeiro–30TH June Junho 2021 · pp. 113‑132

DOI: https://doi.org/10.26619/2184‑1845.XXII.1.6

Submitted on February 10th, 2021 · Accepted on April 28th, 2021

Submetido em 10 de Fevereiro, 2021 · Aceite a 28 de Abril, 2021

SUMÁRIO Este pequeno trabalho resulta de um primeiro esforço de balanço do impacto

da Pandemia COVID-19 na Europa, mas mais concretamente no Direito Comunitário, ao

nível da Saúde. Analisou-se, ainda que de forma sintética, a reação da União Europeia e dos

seus Estados-Membros à Pandemia, procurando veriﬁcar nessas reações perspetivar os

impactos visíveis resultantes. Finalmente, procurou-se perceber os caminhos que se estão

a delinear e construir, em resultado dos impactos da pandemia na área da saúde, para o

futuro da União Europeia

PALAVRAS CHAVE Pandemia – Competências – Subsidiariedade – Proporcionalidade –

Saúde

ABSTRACT This small work is the result of a ﬁrst effort to assess the impact of the Pandemic

COVID-19 in Europe, but more speciﬁcally in Community Law, in terms of Health. The

reaction of the European Union and its Member States to Pandemic was analyzed, albeit

in a synthetic way, seeking to verify in these reactions the perspective of the resulting

visible impacts. Finally, we sought to understand the paths that are being outlined and

built, as a result of the health pandemic impacts, for the future of the European Union.

KEYWORDS: Pandemic – Skills – Subsidiarity – Proportionality – Health

1 Mestrando em Direito (UAL). Sob orientação e com a colaboração do Professor Doutor JÓNATAS E. M. MACHA-

DO) Maio de 2021.

114

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

Introdução

A Pandemia originada pelo vírus SARS-2, designada por COVID-19, que desde o início de

2020 se tornou global e continua, passado mais de um ano desde que foi declarada “pan-

demia” pela Organização Mundial de Saúde2, teve e continua a ter impactos inesperados

e cada vez mais relevantes em todas as áreas da vida humana. O balanço destes impactos

deverá ser feito mais tarde porque o “turbilhão” provocado pela Pandemia continua e, ape-

sar de desejado, não se vislumbra o seu ﬁm.

Justiﬁca-se, entretanto, um balanço, ainda que não deﬁnitivo, por vários motivos que

importa assinalar na ordem jurídica da União Europeia. Em primeiro lugar, pelo impacto,

a todos os níveis da construção e do desenvolvimento da União Europeia; Em segundo

lugar, pelas respostas espontâneas iniciais, que importa reﬂetir; Em terceiro lugar, talvez

o de mais cuidada observação, pelos Princípios e Alicerces da União, porque é quando a

tempestade chega que se afere da solidez da construção; Em quarto lugar pelas tendên-

cias de desenvolvimento que se consideraram e encetaram, na ordem jurídica europeia;

Em quinto lugar pela construção duma resposta ﬁnal da União, transparente, legítima e

coerente.

Chegamos à nossa grande questão: Como ﬁcará a União Europeia, pós COVD-19?

Não é possível antecipar uma resposta. No entanto, divisam-se consequências, cami-

nhos e ações que nos permitem antever enquadramentos futuros e desenvolvimentos em

determinadas áreas cujo impacto é já notório e devemos realçar, no sentido de precaver-

mos o sentido em que se desenvolve a União Europeia e o seu sistema jurídico.

A Pandemia COVID-19 surgiu e desenvolveu-se como um problema de saúde, a nível

mundial. Obviamente, o seu primeiro impacto teve a ver com a saúde das pessoas huma-

nas, com a saúde pública e com os cuidados de proteção da saúde, acionados em catadupa

por todos os países, à medida que a sua transmissão se alastrava a todo o mundo.

Foram afetadas e implicadas todas as áreas da nossa forma de viver, destacando-se

muito rapidamente, os efeitos económicos, da produção e do emprego; os efeitos de mobi-

lidade e de transportes; os efeitos ambientais e de alterações climáticas (sobretudo na

análise do seu possível efeito original da própria pandemia); os efeitos provocados pelas

formas de prevenção e combate da pandemia, como sejam os casos de conﬁnamentos obri-

gatórios relacionados com a educação, o teletrabalho, os transportes, a segurança pública,

as migrações e as fronteiras territoriais; e, ﬁnalmente, os comportamentos individuais

em espaço público que implicaram novas atitudes sociais, novos distanciamentos e novos

2 Cf. Comunicação do diretor-geral da OMS, GHEBREYESUS, Tedros, em Genebra, em 11 de Março de 2020, acessí-

vel em: https://news.un.org/pt/story/2020/03/1706881 (consultado em 12/12/2020).

115

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

espaços de cruzamentos sociais. São, por conseguinte, muitas as áreas possíveis de análise

dos impactos já ocorridos com a COVID-19.

Pela nossa parte, propomo-nos veriﬁcar o seu impacto direto na área da Saúde ao nível

da União Europeia (UE). De facto, enquanto problema de saúde pública, a Pandemia surge

como “luva de boxe em combate” a embater na face de uma arquitetura de União Europeia

que num primeiro impacto a levou a cambalear e “ir às cordas” deste ring imaginário.

As primeiras reações da União Europeia foram a expressão deste cambalear: nas reações

individuais por País, consoante a gravidade de contágios pandémicos que se registavam;

no encerramento de fronteiras territoriais e supressão de transportes internacionais, de

forma unilateral e autónoma; na suspensão de direitos individuais e públicos como for-

mas nacionais de controlar transmissões e de exercício de proteções nacionais. A saúde

pública “abanou” a UE.

A partir deste impacto, a União Europeia recompõe-se, “aguenta-se” com o embate e

enfrenta o adversário: a Pandemia COVID-19. Na área da Saúde, ao nível da União Euro-

peia, este objetivo de enfrentar a Pandemia acarretou uma rápida reconﬁguração de com-

petências – da União Europeia e dos Estados Membros – e um acerto de decisões e ações

que, rapidamente, se anunciaram como novos caminhos de desenvolvimento da coesão

interna da União e de fortalecimento do seu sistema jurídico.

Importa, assim, analisar de que forma o impacto da Pandemia COVID-19, na área da

saúde, se projetou no Direito da União Europeia, nomeadamente na reconﬁguração da

distribuição de competências e de cooperação entre os Estados Membros e entre as Ins-

tituições da União e, ainda, na sua ação concertada como União Europeia para podermos

compreender os seus efeitos no futuro da UE enquanto espaço comum de Cidadania e de

Direito.

Destacam-se três dimensões de análise: Uma primeira, relativa à repartição de com-

petências na União Europeia (UE) enquadrando questão da saúde, principalmente a saúde

pública e a sua proteção, nas competências da União Europeia e dos Estados Membros,

procurando perceber se esta divisão de competências teve em conta a forma de reagir a

crises que possam surgir em diversas áreas de desenvolvimento da construção da União

Europeia.

Depois, numa segunda dimensão deve analisar-se o impacto da Pandemia nesta repar-

tição de competências da União Europeia e na cooperação leal entre os Estados-Membros

procurando veriﬁcar as consequências imediatas provocadas pela ação exigida de com-

bate à pandemia e de proteção da saúde. De que forma, a União Europeia e as suas insti-

tuições reagiram e se coordenaram, no sentido de combater a pandemia com as melhores

soluções e práticas de proteção da saúde pública e de que forma a União se revelou uma

116

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

mais-valia para os cidadãos europeus que, repentinamente se viram afetados nas suas

vidas pessoais, familiares e proﬁssionais.

Finalmente, noutra dimensão, será fundamental escrutinar e perceber os pontos crí-

ticos evidenciados na ação e no tempo percorridos, alertando para as correções mais evi-

dentes e necessárias, num balanço provisório, esperando poder contribuir, desta forma,

para uma melhor perceção da construção do sistema jurídico da União Europeia e do seu

fortalecimento.

I. Repartição de competências na União Europeia

Quanto à questão da repartição de competências entre os Estados-Membros e a Estrutura

da União Europeia criada, houve “dois períodos fundamentais ao longo do processo de

integração europeia: antes e depois do Tratado de Maastricht”3.

Os Tratado fundadores e os subsequentes estabeleciam um conjunto de objetivos

para as comunidades europeias e atribuíam-lhe os meios necessários para os alcançar. No

entanto, no processo de integração em que se confrontaram os modelos de federalismo e

supranacionalismo, a proteção dos estados contra tendências centralizadoras reveladas

nesse confronto, fez com que se prestasse maior atenção ao modelo de divisão de compe-

tências entre os Estados e a Comunidade Europeia.

É assim que se chega à preparação do Tratado de Maastricht, no início da década de

90 do século XX e é nele que se procuram ﬁxar os critérios relativos à divisão de compe-

tências entre a União Europeia (aí nascida com esta designação) e os Estados-Membros4.

Deparamo-nos, nesta fase de integração com um “constitucionalismo multinível, em que

está em causa a transferência de competências nacionais para a UE, através da criação de um direito

constitucional europeu, derivado dos direitos constitucionais nacionais”5.

Falhado o projeto constitucional iniciado no início do século XXI foi o “Tratado de

Lisboa que procurou uma clariﬁcação neste domínio” tendo o direito da União Europeia

alcançado algum equilíbrio “entre esta organização e os Estados membros e entre os vários

órgãos da UE”6.

3 Cf. SOARES, António Goucha – A Divião de Competências entre a União Europeia e os Estados-Membros. In:

Revista Relações Internacionais, nº 1, Março 2004, acedida em 14/12/2020, em: http://www.ipri.pt/images/publicacoes/re-

vista_ri/pdf/r1/RI01_Artg08_AGS.pdf p. 55.

4 Idem, p. 56.

5 Cf. MACHADO, Jónatas E. M. – Direito da União Europeia. 2ª Edição. Coimbra: Coimbra Editora, 2014, p. 87.

6 Idem, p. 88.

117

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

1. Os princípios e fundamentos da repartição de competências

Determina o artigo 5º do Tratado da União Europeia (TUE), com a redação consolidada

pelo Tratado de Lisboa, no nº1: “A delimitação das competências da União rege-se pelo

princípio da atribuição. O exercício das competências da União rege-se pelos princípios

da subsidiariedade e da proporcionalidade.” O número 2 deste artigo explicita o princípio

da atribuição, aﬁrmando que “a União atua unicamente dentro dos limites das competên-

cias que os Estados-Membros lhe tenham atribuído nos Tratados para alcançar os objeti-

vos ﬁxados por estes últimos”. Já o nº 3 deste artigo refere que “em virtude do princípio

da subsidiariedade, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a União

intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser

suﬁcientemente alcançados pelos Estados-Membros”. O Tratado de Lisboa anexa ao TUE

o Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade

com a vantagem de envolver os parlamentos nacionais a zelar pela observância do prin-

cípio da subsidiariedade de acordo com o processo previsto pelo Protocolo mencionado.

Finalmente, o nº 4 do artigo 5º do TUE, refere que “em virtude do princípio da proporcio-

nalidade, o conteúdo e forma de ação da União não devem exceder o necessário para alcan-

çar os objetivos dos Tratados.” Obviamente, as instituições da União seguirão o Protocolo

já referido na aplicação deste princípio.

São, assim, três os princípios fundamentais que regulam a divisão de competências na

União Europeia – O princípio da Atribuição, o princípio da Subsidiariedade e o Princípio

da Proporcionalidade. Estes princípios e o rigor determinado na sua aplicação reﬂetem,

acima de tudo, a manutenção de uma aﬁrmação de soberania dos Estados perante a União

e da igualdade de tratamento entre eles.

Mas, a construção da União com a aplicação destes princípios só seria viável com a coo-

peração efetiva de todos os Estados-Membros. Como se refere no nº 3 do artigo 4º do TUE

“em virtude do princípio da cooperação leal, a União e os Estados-Membros respeitam-se

e assistem-se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados”. “O

princípio da cooperação leal aplica-se, além disso, na relação que as instituições europeias

estabelecem umas com as outras”, nos termos do artigo 13º, nº 2 do TUE7.

O Tratado de Lisboa, mantém (porque já existia nos Tratados anteriores) uma cláusula

de salvaguarda – o artigo 352º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE)

– donde emergem “poderes implícitos” e “capacidades implícitas” que permitem a “adap-

tação e sobrevivência de uma dada comunidade política em contextos de alteração do

ambiente político, económico, social e cultural, evitando que a mesma ﬁque paralisada

7 Cf. MACHADO, Jónatas E. M. – Direito da União Europeia. 2ª Edição, p. 95.

118

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

pela rigidez das formas constitucionais.”8Assim, ao abrigo desta cláusula (artigo 352º

TFUE) “se uma ação da União for considerada necessária, no quadro das políticas deﬁni-

das pelos Tratados, para atingir um dos objetivos estabelecidos pelos Tratados, sem que

este tenham previsto os poderes de ação necessários para o efeito, o Conselho deliberando

por unanimidade, sob proposta da Comissão e após aprovação do Parlamento Europeu,

adotará as disposições adequadas.”

Como resultado de todos este princípios e cuidados de aplicação dos mesmos, o Tratado

de Lisboa procurou delimitar, na redação dos Tratados TUE e TFUE, com maior precisão,

as competências atribuídas à EU, nas suas diferentes modalidades, e as que permanecem

reservadas aos Estados.

Assim, o Tratado de Funcionamento da União Europeia, explicita as categorias e os

domínios de competências no seu Título I, artigos 2º a 6º. Salientam-se a designação das

competências exclusivas da União no artigo 3º, as competências partilhadas, no artigo 4º

(onde são referidos no nº 2, alínea k) os problemas comuns de segurança em matéria de

saúde pública, bem como os domínios da investigação, no nº 3 e, ainda, os domínios da

cooperação e desenvolvimento da ajuda humanitária no nº 4) e por ﬁm, no artigo 6º, as

competências de apoio, coordenação e complemento à ação dos Estados-Membros, em que

aparece à cabeça a proteção e melhoria da saúde humana.

2. Análise e questionamento dos instrumentos de ação da União face a uma crise

Do equilíbrio alcançado, relativamente aos princípios e à repartição de competências entre

a União e os Estados-Membros, do respeito pelas autonomias e identidades nacionais, na

diversidade de países e regimes constitucionais, resultam, em muitas circunstâncias, fra-

gilidades resultantes da arquitetura complexa de decisão, da tensão institucional de coor-

denação e da negociação complexa e difícil para a ação e cooperação leal.

Estas fragilidades são incompatíveis com a exigência de uma reação pronta e necessá-

ria para enfrentar uma crise. Observando as duas décadas já vividas no século XXI, veri-

ﬁcámos como no início do século, com a pandemia da gripe das aves (menos contagiosa

e letal que a atual pandemia) a reação da União não foi imediata e os Países-Membros,

reagiram de forma autónoma, ainda que cooperando entre eles com a partilha de melhores

práticas, medicamentos e entreajuda de serviços e proﬁssionais. Na crise ﬁnanceira de

2008 e na crise das dívidas soberanas de 2011, voltaram a veriﬁcar-se as mesmas fragilida-

des, agravadas, aliás, por divisões fraturantes entre Estados-Membros mais ricos e menos

ricos ou mais desenvolvidos e menos desenvolvidos dentro do espaço da União, tornando

8 Idem, p. 92.

119

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

o conceito de cooperação leal entre Estados-Membros um conceito muito restrito e com

insuﬁciente eﬁcácia.

Em última análise, estas fragilidades reﬂetiram-se nas reações e atuações tardias ou

descoordenadas, no início da atual crise pandémica. Numa primeira abordagem desta

pandemia, que começou por afetar país a país e não todos em simultâneo, as reações foram

sendo individuais por iniciativas nacionais dos Estados-Membros que iam sendo afetados,

ainda que alguns fossem replicando as medidas já avançadas por outros.

As preocupações das instituições da UE, sendo imediatas, viram-se fragilizadas nos

poderes implícitos, sempre discutíveis e problemáticos; nas competências atribuídas,

sempre “insuﬁcientes”; nos mecanismos frágeis (sobretudo do ponto de vista das dotações

ﬁnanceiras disponíveis e insuﬁcientes para situações de crise); e na limitada autonomia

dos escassos organismos habilitados a atuar, como sejam o Centro Europeu de Prevenção e

Controlo de Doenças – ECDC – e a Agência Europeia de Medicamentos – EMA (acrónimos

em inglês).

É verdade que, em situações de crise, é possível recorrer à “cláusula de salvaguarda”

(artigo 352º TFUE), mas a unanimidade exigida dos 27, com divisões acentuadas entre os

diferentes países da UE (ricos e menos ricos, liberais e iliberais, direita e esquerda) não

garante a sua eﬁcácia. A propósito da dotação de uma verba extraordinária para apoio à

economia afetada com a pandemia, esta divisão entre Estados-Membros quase comprome-

tia a dotação necessária e, pelo menos adiou-a, em mais de 3 meses. As diﬁculdades foram

evidentes, no cerne de uma das maiores crises vividas pela União Europeia.

3.Novas Competências? Novos Princípios? Uma “União Europeia da Saúde”?

Neste contexto e como primeiro impacto do enfrentamento desta pandemia vários

líderes europeístas e várias instituições da União vieram reclamar maior cooperação,

mais competências de atuação nas áreas sanitárias e de proteção civil para acudir a este

tipo de emergências. Exige-se, igualmente, maior autonomia ﬁnanceira, mais recursos

humanos nos organismos já criados para que as ações de prevenção necessárias possam

ser mais eﬁcazes, que requerem, também, novas capacidades de atuação nas situações de

crise generalizada.

Um dos primeiros impactos da pandemia COVID-19 na União Europeia foi colocar a

própria União Europeia a reﬂetir sobre o estado da sua construção, a solidez da sua estru-

tura e a sua capacidade de ser uma mais-valia para os cidadãos europeus. Como sempre,

nestas situações, constatam-se opiniões e reﬂexões divergentes e opostas. Enquanto uns

temem o colapso da União, em resultado das suas fragilidades de resposta, da burocracia

inerente a muitos dos seus processos decisórios, dos tempos de negociação que atrasam

120

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

reações em tempo e soluções adequadas; outros aﬁrmam que é, este, o tempo de avançar e

aprofundar a União: reforçar a cooperação, recompor competências e poderes de atuação

e decisão, redeﬁnir prioridades que vão ao encontro dos cidadãos e dos seus direitos fun-

damentais e adaptar instituições e organismos com capacidade de resposta aos Estados-

Membros e seus cidadãos.

A área da saúde revelou-se, com a pandemia, uma área paradigmática deste impacto em

que, cedo se percebeu, a construção da União Europeia deve ser reforçada e aprofundada.

II. A pandemia: um “sismo” na saúde pública com ondas de choque no direito da

união europeia

1. A área da Saúde Pública no contexto da União Europeia

Durante o século XX, os países desenvolvidos, entre os quais, a generalidade dos países

que hoje constituem a União Europeia, assistiram a um “aumento signiﬁcativo da espe-

rança média de vida.”9 Muitas doenças foram erradicadas e graças à investigação e desen-

volvimento da medicina moderna na descoberta das causas biológicas das doenças e,

ainda, ao desenvolvimento de tratamentos cada vez mais eﬁcaz de muitas dessas doenças,

assistiu-se a uma melhoria sustentada da saúde pública.

Existem, no campo da saúde, a nível global dois grandes campos de ação: Por um lado,

falamos de saúde, genericamente considerada, quando falamos das pessoas, da sua saúde,

das doenças ou enfermidades que as afetam, da proteção e cuidados que lhe devem ser

assegurados e por essa via, a saúde é uma das áreas principais da responsabilidade da

sociedade e do Estado que deve, em último caso, assegurar a qualidade de vida de todos

os seres humanos que compõem este Estado; Por outro lado, existe uma área de saúde

cada vez mais abrangente e global, que ultrapassa as fronteiras do Estado e que resulta

do ambiente, das alterações climáticas, das migrações e da globalização. É a área da Saúde

Pública, que resulta dos modos de vida públicos e do conjunto de fatores referidos, interli-

gando-se com a saúde de cada pessoa e inﬂuenciando a sua qualidade de vida.

Este campo da saúde pública, sendo menos “dominável” pelos estados, porque a sua

inﬂuência ultrapassa as suas fronteiras, beneﬁcia, em simultâneo de uma vantagem

acrescida. Beneﬁcia, igualmente, da investigação e tecnologia médicas realizadas em todo

o mundo, bem como, do desenvolvimento acentuado de novos medicamentos ao nível

dos grandes laboratórios internacionais e em resultado de tudo isto é a qualidade de vida

9 Cf. GIDDENS, Anthony – Sociologia. 5ª Edição. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2007, Capítulo 6: Sociolo-

gia do Corpo: Saúde, Doença e Envelhecimento, pp. 142-171.

121

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

que melhora e a esperança média de vida que aumenta acentuadamente. Assim, a saúde

pública exige, para sua tutela e proteção, de uma cooperação cada vez maior entre Estados

e sociedades porque cada vez que os níveis de saúde pública melhoram num determinado

Estado, é importante que as comunidades em seu redor melhorem, igualmente, como

forma de proteção da população desse Estado.

Em síntese, no que respeita à vida humana, existe um campo de proximidade muito

importante em que o Estado deve assegurar a todos os seus cidadãos os melhores cuidados

de saúde, individuais e personalizados (porque cada pessoa é única, somaticamente, onto-

logicamente e nas suas enfermidades) e um outro campo de saúde pública em que melhor

se asseguram a proteção e cuidados de saúde através da cooperação entre Estados e através

de mecanismos e instituições supranacionais.

2. As competências da União Europeia na área da Saúde

A União Europeia, cuja formação se iniciou a partir da segunda guerra mundial, teve

outros motivos e razões de desenvolvimento, que não a saúde pública.10

Acontece que, com a globalização, as migrações, as alterações climáticas e consequente

desregulação ambiental, foram surgindo algumas epidemias que afetaram vários espaços

e Países europeus provocando algumas crises e preocupações sanitárias, partir de ﬁnais

do século XX e com maior regularidade já no século XXI.

Neste contexto, as Instituições Europeias começaram a olhar para os problemas de

saúde pública com maior acuidade, uma vez que estas situações afetavam a qualidade de

vida que o desenvolvimento e crescimento económico da União Europeia permitiam. À

medida que a integração europeia se foi desenvolvendo, sobretudo a partir de Maastricht

(1992) e subsequente aprofundamento dos Tratados, foram sendo alargadas várias áreas de

intervenção da União Europeia desde a Cidadania, à Justiça, à Política externa e de defesa,

à própria Comunidade Europeia, ao Ambiente e, obviamente, à Saúde Pública.

Continua a competir aos Estados-Membro da União Europeia, a principal responsa-

bilidade pelos cuidados médicos e de saúde dos seus cidadãos, bem como a organização

das infraestruturas de apoio e prestação desses cuidados às respetivas populações. É aos

países da UE que compete organizar a sua rede de cuidados de saúde. A política de saúde da

União Europeia tem, neste campo, dois objetivos: complementar, sempre e quando neces-

10 Cf. A este respeito, porque aqui não podemos deter-nos nos processos de formação das Comunidades Europeias

iniciais e do seu desenvolvimento, recomendamos a leitura de MACHADO, Jónatas E. M. – Direito da União Eu-

ropeia. 2ª Edição, pp. 9-81.

122

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

sário, as políticas nacionais (que continuam a ser díspares entre os vários Estados-Mem-

bros); e assegurar a proteção da saúde em todas as outras políticas da UE11.

Neste sentido, como refere a própria estratégia da União Europeia no domínio da saúde

pública, as políticas e ações da UE visam: proteger e melhorar a saúde dos cidadãos da UE;

apoiar a modernização das infraestruturas de saúde; e melhorar a eﬁciência dos distintos

sistemas de saúde na União Europeia.

A Comissão Europeia, neste domínio, apoia os esforços desenvolvidos pelos países da

UE, procurando garantir a acessibilidade, eﬁcácia e resiliência dos seus sistemas de saúde,

propondo legislação, prestando apoio ﬁnanceiro, coordenando e facilitando o intercâmbio

de boas práticas entre os países da UE e os especialistas em saúde e, ainda, realizando

atividades de promoção da saúde.

O Tratado de Lisboa, entrado em vigor a partir de 2009, prevê no artigo 168º do Tratado

de Funcionamento da União Europeia (TFUE), a ação da UE no campo da saúde pública,

salientando sempre o seu papel complementar das políticas nacionais, procurando,

embora, assegurar “um elevado nível de proteção da saúde”. Refere-se, de forma explícita

no nº 7 deste artigo: “A ação da União respeita as responsabilidades dos Estados-Membros

no que se refere à deﬁnição das respetivas políticas de saúde, bem como à organização e

prestação de serviços de saúde e de cuidados médicos. As responsabilidades dos Estados-

-Membros incluem a gestão dos serviços de saúde e cuidados médicos, bem como a repar-

tição dos recursos que lhes são afetados”12.

Ainda assim, a Comissão tem promovido bastante legislação, nomeadamente em rela-

ção a cuidados de saúde transfronteiriços, a produtos farmacêuticos, a tabaco e a órgãos,

sangue, tecidos e células. Tem, por outro lado, em vigor, um conjunto de instrumentos de

coﬁnanciamento de programas de saúde, de investigação nos domínios da biotecnologia e

das tecnologias médicas, no âmbito dos investimentos em saúde em países e regiões da UE.

3. “Preparação para uma pandemia de gripe e para outras ameaças à saúde”13

Na realidade, em 2003, a União Europeia enfrentou uma pandemia (SRA) que a levou a

desenvolver um conjunto de ações e de legislação destinadas a ajudar os Estados-Membros

a elaborar planos genéricos destinados a todo o tipo de emergências de saúde pública.

11 Cf. Síntese sobre estratégia da saúde da UE em: https://ec.europa.eu//health/policies/overview_pt.

12 Cf. PAIS, Soﬁa Oliveira – Direito da União Europeia: Legislação e Jurisprudência Fundamentais. 3ª Edição. Lisboa: Quid

Juris, 2020, p. 107.

13 Cf. Planos de ação da UE, sob este mesmo título, apresentados pela Comissão em 28 de novembro de 2005 para

preparação para uma pandemia e para outras ameaças à saúde. Planos e Comunicações. [Consultados em:

14/01/2021]. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:c11541a&from=EN)

123

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

É nessa sequência que são criados um conjunto de mecanismos e organismos destina-

dos a colaborar com os países da UE, no sentido de lhes prestar apoio cientíﬁco, de infor-

mação e comunicação úteis e capazes de ajudar à elaboração dos planos de emergência

nacionais operacionais em matéria de saúde pública.

São então criados, a nível comunitário, a partir de março de 2004, os seguintes orga-

nismos, de apoio cientíﬁco, em diferentes setores:

• O Centro Europeu de Prevenção e Controlo de Doenças – ECDC14.

• A Agência Europeia de Medicamentos – EMA15. Esta agência havia sido criada já pelo

Parlamento Europeu em 1995, mas ganha novas atribuições e impulso com o Regula-

mento (CE) nº 726/2004 que estabelece procedimentos de autorização e ﬁscalização de

medicamentos para uso humano.

• O Centro Comum de Investigação – JRC16.

• A Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos – EFSA17.

• A Agência Europeia do Ambiente – EEA18.

• O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência – EMCDDA19.

• A Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho – OSHA20.

Foram, ainda em 2004 e 2005, estabelecidas estruturas de ligação, de comando e de

controlo que englobavam análise e gestão de informação e pelas quais se pretendia a coor-

denação de resposta e das comunicações, visando estabelecer bons sistemas de ligação

com todos os Estados-Membros, a Comissão, as Agências comunitárias e as Organizações

Internacionais, em especial a Organização Mundial de Saúde – OMS.

Apesar da legislação e dos mecanismos criados há mais de 15 anos na União Europeia, a

chegada de uma pandemia com contornos semelhantes, embora muito mais avassaladora

na sua forma de propagação e letalidade, apanha os Estados-Membros e a UE, “despreveni-

dos”, “impreparados”, como se nada fora realizado, preparado ou instituído.

14 Cf. https://www.ecdc.europa.eu/en

15 Cf. https://www.ema.europa.eu/en.

16 Cf. https://ec.europa.eu/jrc/en.

17 Cf. https://www.efsa.europa.eu/en.

18 Cf. https://www.eea.europa.eu/pt.

19 Cf. https://www.emcdda.europa.eu/.

20 Cf. https://osha.europa.eu/pt.

124

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

4. Delimitações e Problemas Jurídicos

Veriﬁcam-se, por conseguinte, neste domínio, muitos cuidados no respeito pela autono-

mia dos Estados-Membros na área da saúde e um foco muito centrado em legislação uni-

formizadora, nos termos do artigo 114º do TFUE, em coordenação pouco efetiva porque

sempre dependente dos levantamentos possíveis dos vários sistemas de saúde dos paí-

ses da UE e, em programas de coﬁnanciamento, igualmente dependente dos esforços de

ﬁnanciamento dos próprios Estados-Membros. São delimitações que ocorrem por via da

repartição de competências estabelecidas pelos Tratados, no respeito pelos princípios já

enunciados para essa repartição de competências – atribuição, subsidiariedade e propor-

cionalidade – e a que se juntam os princípios da precaução e da preempção e que levantam

vários problemas jurídicos, na ação mais efetiva das Instituições da União Europeia e do

exercício efetivo de competências partilhadas ou complementares21.

Os problemas jurídicos, resultantes da tensão negocial e do equilíbrio visado com a

conexão se todos os princípios envolvidos na repartição de competências e na ausência

de uma liderança decisória reconhecida em situações de crise e de emergência, levam a

que a reação às crises não seja adequada e atempada, agravando os seus impactos e con-

sequências.

Como sintetiza Miguel Gorjão-Henriques da Cunha, “esta «unidade na diversidade»

leva a que alguns aﬁrmem que o direito da UE tem uma estrutura dualista, por não caber

inteiramente à UE decidir o modo como o seu próprio direito é aplicado”22.

A gravidade da atual pandemia COVID-19, veio obrigar a União Europeia a rever os

seus mecanismos de decisão e de ação, os critérios e requisitos de construção da UE e,

sobretudo, a consideração, aplicação e conexão dos princípios subjacentes à repartição de

competências na União e entre a União e os Estados-Membros.

Após um percurso de 60 anos de construção de uma UE que se pretendeu, sempre, uma

casa comum dos cidadãos europeus, estes mesmos cidadãos esperam que a UE lhes ofe-

reça uma mais-valia de conﬁança e segurança para ultrapassar a crise COVID-19. Não per-

21 Remetemos, aqui, para a Tese de Doutoramento de Miguel Gorjão-Henriques da Cunha, disponível no repo-

sitório de Direito da Universidade de Coimbra e que ao mencionar os princípios estruturantes da atribuição e

harmonização da União Europeia, referindo-se precisamente à área dos medicamentos, explica de modo claro

e detalhado a forma como todos estes princípios (pp. 13-53), a que ele ainda junta um outro – O princípio da

autonomia processual de que dispõem os Estados-Membros – interagem, na maior parte das situações, para

restringir ou bloquear algumas legislações e diminuir a eﬁcácia de alguns mecanismos. Cf.: CUNHA, Miguel

Maria Tavares Festas Gorjao-Henriques da – Atribuição e Harmonização na União Europeia: a (difícil) construção nor-

mativo-jurisprudencial do mercado interno dos medicamentos de uso humano. Tese de Doutoramento em Direito, na

especialidade de Ciências Jurídico-Comparatísticas. Orientação: Professor Doutor Manuel Carlos Lopes Porto e

apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2014 [Consultado em: 10/12/2020]. Disponível

em: https://eg.uc.pt/handle/10316/90712.

22 Idem, p. 51.

125

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

doarão que emaranhados complexos de problemas jurídicos impeçam uma atuação rápida

e eﬁcaz e, por isso, a União precisa, com urgência, de se reﬂetir, reorganizar e aprofundar

a sua construção.

III. “Melhoras” precisam-se: Dos Cuidados Intensivos à Enfermaria

1. Avaliação dos “Cuidados Intensivos” da UE

Em 7 de Abril de 2020, o médico e eurodeputado europeu Manuel Pizarro apelava, através

de um artigo, no jornal “Público”, a uma “prova de força do projeto europeu” frente ao Covid-

19 e reconhecia: “Não há margem para continuar a hesitar ou para errar. É necessária uma

liderança com visão estratégica e apegada aos valores em que se funda a União Europeia.”

Como ele, muitas outras vozes nas instituições europeias e em muitos Estados-Mem-

bros, reconheceram a impreparação da União para enfrentar a pandemia na sua fase ini-

cial em território europeu e apelaram a que se retirassem os devidos ensinamentos da

crise.

Em 10 de Julho de 2020, o Parlamento Europeu (PE), em comunicado de imprensa, ape-

lava aos Estados-Membros que reforçassem a cooperação e criassem uma União Europeia

da Saúde. Dava conta de uma resolução, aprovada no Parlamento, por larga maioria (526

votos em 705 possíveis) em que se pedia aos Estados-Membros que realizassem «testes de

esforço» aos seus sistemas de saúde – trabalho a coordenar pela Comissão – para veriﬁcar

o estado de preparação para eventual ressurgimento (a chamada “primeira fase da pan-

demia” estava a ser ultrapassada) da COVID-19 e futuras crises sanitárias23. Solicitaram à

Comissão que apresentasse uma proposta legislativa (porque é à Comissão que pertence

a iniciativa legislativa) sobre norma mínimas para cuidados de saúde de qualidade, a ﬁm

de garantir a segurança dos doentes, normas laborais e de emprego dignas para os proﬁs-

sionais de saúde e a resiliência europeia face a pandemias e outras crises de saúde pública.

Congratulando-se com a apresentação do novo programa apresentado pela Comissão a

28 de maio ao PE, denominado “EU4Health” (UE pela Saúde) e em discussão na comissão

parlamentar do Ambiente, da Saúde Pública e da Segurança Alimentar, o PE solicitava, em

síntese:

• Nova Estratégia farmacêutica da UE, salientando que a COVID-19 não terminara e que

deveriam ser tomadas medidas para garantir “acesso rápido, equitativo e a preços aces-

23 Cf. Resolução PE em texto (ainda não publicado). Disponível em: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/

RC-9-2020-0216_PT.html. [Consultado em: 28/01/2020].

126

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

síveis, a todos os cidadãos do mundo, à totalidade das vacinas e dos tratamentos para a

COVID-19 desenvolvidos no futuro, assim que estivessem disponíveis”;

• Que fossem reforçadas as competências de agências como o Centro Europeu de Pre-

venção e Controlo das Doenças (ECDC) e a Agência Europeia de Medicamentos (EMA);

• Que fossem atribuídos à União mais poderes para tomar medidas em caso de ameaças

transfronteiriças para a saúde, com instrumentos novos e reforçados;

• Que fosse criado um novo programa europeu autónomo no domínio da saúde.

A pandemia COVID-19 provocava, por via da saúde pública, um questionamento à

construção europeia que implicava um repensar de competências, de programas, de prio-

ridades e de poderes.

A União, que não reagira pronta e adequadamente, tinha, ainda, a possibilidade de se

reorganizar e repensar e teria de agarrar essa oportunidade. No seio de uma pandemia

que a todos nos apanhou de surpresa, a Comissão, a partir de junho de 2020, procura inte-

riorizar a reﬂexão exigida pelos vários intervenientes políticos, como o PE, bem como, por

muitos Estados-Membros e assume a liderança do combate à COVID-19.

A Comissão e os Estados-Membros chegaram a acordo sobre uma ação comum a nível

da União Europeia, prevendo uma abordagem centralizada para garantir o aprovisiona-

mento e apoiar o desenvolvimento de uma vacina.

A pandemia veio demonstrar a importância da coordenação entre os países europeus

para proteger a saúde das pessoas – tanto durante uma crise, como a presente, como em

períodos normais. Daí a importância do programa apresentado ao Parlamento Europeu,

centrado em medidas de preparação e resposta a situações de crise, tais como: reforçar a

coordenação a nível da UE na eventualidade de ameaças sanitária com dimensão trans-

fronteiriça; rever os mandatos do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças e

da Agência Europeia de Medicamentos, a ﬁm de reforçar a vigilância, a análise cientíﬁca e

as orientações antes e durante uma crise; criar uma nova Agência da EU para a Preparação

Biomédica.

Conforme aﬁrmava a Presidente da Comissão, Ursula Von Der Leyen – curiosamente,

temos uma médica, como Presidente da Comissão, na altura da maior crise sanitária da

UE, no período pós II Guerra Mundial – na Cimeira Mundial da Saúde: “Não podemos

esperar pelo ﬁm da pandemia para reparar os danos e preparar o futuro. Construiremos

127

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

fundações de uma União Europeia da Saúde mais forte, na qual os 27 países trabalhem em

conjunto para detetar, preparar e responder coletivamente”24.

2. Visita à enfermaria da UE

A partir de Julho de 2020, a União Europeia começou a mudar a atitude cautelosa, em diplo-

macia e cuidados de princípios e burocracia, passando a assumir, sobretudo através da

Comissão, obviamente com o apoio do Conselho e do Parlamento que já se havia manifes-

tado, as rédeas do enfrentamento da pandemia, principalmente, em ordem à preparação de

programas, mecanismos e competências que no futuro pudessem ser uma mais-valia na

reação e na busca de soluções, imediatas e urgentes, capazes de proteger os seus cidadãos.

Foi com a saúde que a UE começou a alterar este conjunto de princípios e ações. Deve

referir-se, nesta situação, que a saúde (pública ou pessoal e genericamente considerada)

não era, sequer, dos bens mais valorizados pelos europeus nos inquéritos sociais realiza-

dos por toda a Europa e acompanhados, durante anos, pelas escolas e institutos socias, no

sentido de se poderem detetar tendências e problemas que pudessem ajudar a reconﬁgu-

rar caminhos de integração e comunhão, de cultura e valores comuns, capazes de refor-

çar a integração e coesão e capazes de justiﬁcar e aprofundar os valores seculares da UE.

Desde 1995, que a mais antiga e mais vasta rede internacional de pesquisa extensiva de

atitudes sociais, a “International Social Survey Programme” (ISSP), a que o Instituto de

Ciências Socias aderiu, pouco depois, estuda e acompanha, a nível de investigação acadé-

mica, as atitudes e receios dos cidadãos europeus relativamente aos seus receios e valores

no espaço europeu. Nestes 15 anos de investigação e trabalho, vários foram os temas estu-

dados e abordados – migrações, trabalho, ambiente, desigualdades sociais, religião e tra-

balho – mas, a saúde não era um dos bens valorizados pelos europeus, enquanto cuidado e

preocupação sobre o futuro, em quase nenhum dos países da União.25

A Comissão Europeia, o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu agiram de forma

cooperante e concertada, a partir do segundo semestre de 2020 no sentido de alterarem

24 Cf. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/european-health-union_pt

[consultado em 12/01/2021]

25 Cf. Conjunto de estudos e Bases de dados (resultantes de Inquéritos nacionais e europeus, que uma equipa vasta

de investigadores sociais do ICS promoveu e foi publicando anualmente, segundo os temas e programas deli-

neados pelo ISSP, com o título de coleção “Atitudes Socias dos Portugueses”, nos últimos 12 anos e disponíveis

em biblioteca e comercialmente na livraria do ICS. Estes estudos referem o problema das desigualdades sociais

e por essa via a distinção de acesso a cuidados de saúde e bem-estar, referem várias vezes a preocupação com o

ambiente e as alterações climáticas, associando-as a menor esperança de vida e maiores perigos para a saúde. No

entanto, a saúde, enquanto bem individual, capaz de garantir bem-estar e qualidade vida, não se revelava uma

preocupação de cuidado, reﬂetindo que a maioria dos cidadãos europeus se sentia, de alguma forma segura e

conﬁante relativamente a este bem e ao modo de dele usufruir nos seus respetivos países.

128

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

a forma de agir e enfrentar o impacto da pandemia. A estratégia europeia, em matéria

de vacinas, “com acesso simultâneo para todos os Estados-Membros e a distribuição feita

com base na população de molde a garantir um acesso equitativo” geraram um amplo con-

senso. As negociações com os cinco fabricantes mais avançados nos testes cientíﬁcos e

nas previsões de produção em espaço europeu geraram alguma conﬁança e segurança no

espaço da União. A Comissão Europeia criou um grupo de trabalho focado em três verten-

tes principais – eliminar os estrangulamentos na produção, ajustar a vacinação às varian-

tes do coronavírus emergentes e trabalhar num plano estrutural para uma resposta mais

rápida aos riscos biológicos a nível europeu.

Foi possível implementar um processo de governação em matéria de vacinação, deﬁ-

nindo prioridades comuns, resolvendo problemas logísticos de distribuição e transporte,

deﬁnindo objetivos e etapas que permitissem reganhar a conﬁança dos cidadãos na capa-

cidade de vencer a crise.

A Comunicação da Comissão ao Parlamento, ao Conselho, ao Comité Económico e

Social Europeu e ao Comité das Regiões – COM (2020) 724 de 11/11/2020 – com o título

“Construir uma União Europeia da Saúde: Reforçar a resiliência da UE face a ameaças

sanitárias transfronteiriças, reforçando as competências do Centro Europeu de Prevenção

e Controlo de Doenças (ECDC) e da Agência Europeia de Medicamentos (EMA), garan-

tindo a aplicação de uma resposta coordenada a nível da UE, garantindo um acordo de

contratação pública conjunta de contramedidas médicas da UE, contemplado na Decisão

1082/2013 e utilizado ao longo de 2020 na resposta à crise COVID-19, no sentido de desen-

volver um sistema de alerta rápido e de avaliação de risco, deu aos cidadãos europeus a

conﬁança de que a União Europeia era, de facto, uma mais-valia26. A conﬁança e segurança

de que um espaço comum e uma União forte e poderosa são melhores e mais eﬁcazes para

combater uma crise como a que nos assolou inesperadamente no início de 2020, do que

qualquer estratégia nacional, individual e isolada. Os países mais periféricos e com menor

poder negocial, na UE, estariam hoje mais fragilizados no combate à COVID-19 e, sobre-

tudo, no processo de vacinação.

A atitude mais determinada e lutadora da UE, principalmente das suas instituições

e do esforço de solidariedade e cooperação entre elas e sobretudo entre os Estados-Mem-

bros, permitiram à União Europeia sair dos Cuidados Intensivos do seu burocrático e lento

processo decisivo e de reação para uma enfermaria mais acolhedora que, agora, pretende

cuidar da recuperação e da melhoria dos seus cidadãos.

26 Cf. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0724&from=PT, acedida em 8/03/2020.

129

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

Como aﬁrmava, já, em 2014, Philippe Legrain, a propósito de outras crises, “poderá não

o parecer agora, mas a União Europeia é uma proeza incrível”27.

3. Guia de Tratamento para a UE

Após o primeiro trimestre de 2021, assistiu-se, de novo, a uma crítica, sobretudo alimen-

tada nos órgãos de comunicação social e nas disputas políticas e ideológicas, da liderança

da Comissão Europeia, na negociação com os laboratórios de produção de vacinas e com a

forma como a negociação da Comissão se fragilizou, neste processo.

De facto, algo parece ter corrido mal. Alguns Laboratórios assumirem diﬁculdades

de produção para garantir à UE as encomendas programadas e o atraso consequente nos

objetivos e timings de vacinação, pretendendo atingir uma imunidade de grupo (consi-

derada a partir de 70% da população vacinada) antes do Verão 2021, levaram a Comissão

Europeia a reagir, por vezes, de forma pouco racional ou diplomática, diminuindo o grau

de credibilidade que havia conquistado. A determinação e a coragem de agir não podem

ser irracionais e a melhor forma de comunicar com os cidadãos europeus e de lhes incutir

a conﬁança e segurança que numa crise como esta são essenciais tem que ter, por base,

a transparência e a verdade. No caso da vacinação, nem tudo foi transparente. Tendo-se

conhecido já um dos contratos com a Astra-Zeneca, continuam a desconhecer-se outros,

principalmente os negociados com outros fabricantes e com base em quê.

No entanto, convém salientar que a reação da União Europeia nos últimos seis meses

foi corajosa, desaﬁante e criativa no sentido de alterar várias situações de competências e

poderes (sem nunca colocar e causa, pelo contrário, reforçando os poderes e identidade de

cada um dos Estado-Membros). Deve, ainda, realçar-se que, o programa EU4Health (União

pela Saúde) deverá entrado em vigor, em 26 de março, data de publicação no Jornal Oﬁcial

da UE. O primeiro programa de trabalho para 2021 foi adotado pela Comissão, após con-

sulta dos Estados-Membros no âmbito do grupo diretor do programa UE pela Saúde, tal

como estabelecido no Regulamento do programa UE pela Saúde. O programa será execu-

tado por uma nova agência executiva, a Agência de Execução da Saúde e do Digital, que

iniciou as suas atividades em 1 de abril de 2021.

Assim, o impacto da COVID-19, devastador em muitas áreas e territórios europeus,

permitiu nos últimos meses desbloquear impasses de negociação, aumentar alguns dos

poderes de coordenação e vigilância, reforçar competências de alguns organismos e criar

27 LEGRAIN, Philippe – Primavera Europeia. Lisboa: Relógio de Água, 2014, p. 403.

130

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

um outro organismo (Agência de Execução da Saúde e do Digital) capaz lidar melhor com

a atual conjuntura e evolução tecnológica28.

Conclusão

O impacto da Pandemia COVID-19 não terminou e as vagas de contágio do coronavírus

continuam a ocorrer prolongando as suas consequências em todas as áreas da nossa vida.

Por conseguinte, por agora, esta será sempre uma reﬂexão incompleta, mas que nos per-

mite vislumbrar linhas de orientação e tendências de atuação que serão essenciais e deﬁ-

nidoras do nosso futuro comum.

Em primeiro lugar, a pandemia veio colocar em causa prioridades e objetivos de desen-

volvimento da União Europeia. Tendo demorado a reagir, a UE rapidamente assumiu o

controlo da situação e percebeu que seria necessário, numa emergência como a atual, unir

esforços e países, reforçar competências que permitam aos diversos organismos e institui-

ções agir e criar mecanismos de entreajuda.

Em segundo lugar, a União Europeia, percebeu que a Saúde, porque elemento funda-

mental da vida (sem a qual a vida deﬁnha e se extingue, evidentemente), tem de ter uma

aﬁrmação solidária e comum no espaço europeu para além do apoio que todos os Estados-

-Membros da UE merecem no sentido de garantir, a todos os cidadãos europeus, proteção,

cuidado e socorro, o que não é possível só com o esforço de cada país individualmente.

Foi, aliás, marcante neste processo, veriﬁcar como proﬁssionais de saúde, equipamentos

de saúde e hospitais de distintos países, se mobilizaram e entreajudaram no sentido de

combater os focos e casos mais urgentes. A Saúde passou a ser prioritária para todas as

pessoas e numa situação pandémica, a principal crítica sobre o processo de vacinação

incide sobre o facto de a União Europeia ter negociado um medicamento para salvar vida

com argumentos económicos. Ou seja, a maioria dos cidadãos europeus não entende que

o processo de vacinação se mantenha com atrasos, colocando vidas em perigo, porque se

negociaram as encomendas e entregas com o objetivo económico de comprar ao “melhor

preço de mercado.”

Nesta mesma sequência, no espaço da União Europeia, as prioridades relativas à inves-

tigação cientíﬁca na área da saúde saíram igualmente reforçadas, uma vez que a nova

estratégia farmacêutica prevê um reforço do desenvolvimento e dos testes de medicamen-

tos, bem como no apoio à investigação e produção de novos medicamentos, capazes de

proteger futuras pandemias.

28 Cf. ﬁle:///C:/Users/pfpau/Downloads/Comiss_o_congratula com_a_entrada_em_vigor_do_programa_UE_pela_Sa_de.pdf.

131

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

Ao nível orçamental, reviram-se, igualmente, as prioridades da União e para além

dos reforços e “bazucas” de verbas destinadas ao apoio das economias e das empresas,

nos diferentes Estados-Membros, foi a saúde e as indústrias associadas – Laboratórios

e Farmacêuticas – que mais beneﬁciaram com a redistribuição de verbas do orçamento

da União, de que é exemplo paradigmático o programa da “União pela Saúde” que agora

entrou em vigor, com verbas nunca atribuídas à saúde pública. Falamos de mais de Cinco

Mil Milhões de Euros, bem como, a criação da nova Agência de Execução da Saúde e do

Digital que será responsável por este programa.

Os Estados-Membros, rapidamente, perceberam que era mais o que os unia do que o

que os separa. Por isso, igualmente, se dispuseram a colaborar uns com os outros no com-

bate a um “inimigo comum”. Foi possível, então, acordar novas competências e reforçar a

colaboração entre todos, com o mesmo objetivo de vencer a crise e voltar ao “normal”.

Podemos aﬁrmar, que, neste momento, o próprio Direito da União Europeia se deve

questionar e reﬂetir sobre a sua construção. De facto, os princípios base deste sistema

jurídico sofreram “dores de cintura” para se poderem ajustar e ﬂexibilizar na luta contra

o COVID-19. Os princípios de repartição de competências, justamente equilibrados, e os

mecanismos de reação a crises sanitárias justiﬁcaram decisões concertadas e relativa-

mente rápidas para poderem fazer parte do combate à COVID-19.

Logicamente, os Estados-Membros continuarão a ser os responsáveis pelas políticas

de saúde, da sua proteção e, ainda, do acesso dos seus cidadãos às estruturas e cuidados de

saúde, mas não há dúvida que todos agora reconhecem a vantagem dos apoios que devem

receber no sentido de melhorar os seus sistemas e de se coordenarem de forma a pode-

rem atingir a melhor eﬁcácia e eﬁciência na proteção da saúde dos seus cidadãos. Por isso

estão disponíveis a reforçar as competências e as instituições da União Europeias para

essa coordenação.

Da mesma forma, o Direito da União Europeia, o seu processo legislativo (da União), a

arquitetura das suas negociações e a solidez dos seus princípios fundadores, estão neste

momento de governação, em reconﬁguração, visando entendimentos que reforcem a

União. O que já parece certo, num primeiro balanço, é que a união e coordenação entre os

Estados-Membros, a repartição de competências, as negociações transparentes e determi-

nadas e, igualmente, o respeito pela vida de todos e cada um dos cidadãos, serão priori-

dades da União Europeia neste combate ﬁnal que todos enfrentamos contra a COVID-19.

132

O impacto da pandemia (covid‑19) na saúde – pública, institucional e política – da união europeia

PAULO FRANCISCO

GALILEU · e‑ISSN 2184‑1845 · Volume XXII · Issue Fascículo 1 · 1st January Janeiro – 30th June Junho 2021 · pp. 113‑132

BIBLIOGRAFIA

CUNHA, Miguel Maria Tavares Festas Gorjao-Henriques da – Atribuição e Harmonização na União Europeia:

a (difícil) construção normativo-jurisprudencial do mercado interno dos medicamentos de uso humano. Tese

de Doutoramento em Direito, na especialidade de Ciências Juridico-Comparatisticas. Orientação:

Professor Doutor Manuel Carlos Lopes Porto e apresentada na Faculdade de Direito da Universidade

de Coimbra, 2014 [Consultado em: 10/12/2020]. Disponível em: https://eg.uc.pt/handle/10316/90712.

GIDDENS, Anthony – Sociologia. 5ª Edição. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2007.

LEGRAIN, Philippe – Primavera Europeia. Lisboa: Relógio de Água, 2014.

MACHADO, Jónatas E. M. – Direito da União Europeia. 2ª Edição. Coimbra: Coimbra Editora, 2014.

PAIS, Soﬁa Oliveira – Direito da União Europeia: Legislação e Jurisprudência Fundamentais. 3ª Edição. Lisboa:

Quid Juris, 2020;

SOARES, António Goucha – A Divião de Competências entre a União Europeia e os Estados-Membros. In:

Revista Relações Internacionais, nº1, março 2004, [Consultado em: 14/12/2020. Disponível em: http://www.

ipri.pt/images/publicacoes/revista_ri/pdf/r1/RI01_Artg08_AGS.pdf

Sites de referência e links para consulta de legislação (eu):

https://www.ecdc.europa.eu/en

https://www.ema.europa.eu/en

https://ec.europa.eu/jrc/en

https://www.efsa.europa.eu/en

https://www.eea.europa.eu/pt

https://www.emcdda.europa.eu/

https://osha.europa.eu/pt

https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies_pt